Breve análisis de la ley 25.127 de producción ecológica, biológica u orgánica (LPEBO): sirve o no para la inclusión de los más chicos?

 

Un nuevo artículo mío sobre certificación de productos orgánicos.

Breve análisis de la ley 25.127 de producción ecológica, biológica u orgánica (LPEBO): ¿sirve o no para la inclusión de los más chicos?

Introducción

Este artículo se desarrolla en el marco del proyecto de investigación del Consejo de Investigaciones de la Universidad Nacional de Tucumán titulado “Hacia un marco regulatorio legal del control y estándar de calidad en alimentos frutihortícola, para la inclusión de pequeños y micro productores en el MERCOSUR, y el desarrollo de las regiones del NOA Argentino.”

En el mismo tengo a cargo la línea de investigación que se denomina: “Certificación de alimentos orgánicos frutihortícolas en el Mercosur: ventajas, requisitos y obstáculos según el marco regulatorio actual.” Ella nació fundamentalmente de interrogantes que me planteé en su momento . Algunos de ellos eran en torno al marco normativo sobre la certificación de productos orgánicos en Argentina.

Este trabajo está orientado a ser un breve análisis de la LPEBO. A partir de allí, veamos si podemos contestar algunos interrogantes sobre lo adecuado y/o suficiente del marco normativo en la materia.

Estructura de la ley: clásica.

La LPEBO es una ley corta y sencilla. Tiene tan solo 10 artículos. Sin embargo está dividida en tres títulos:

Título I: Concepto, ámbito y autoridad de aplicación.
Título II: De la promoción.
Título III: Del sistema de control.

Es una clásica estructura: definiciones sobre la materia (aunque el ilustre Vélez Sársfield nos diga que las leyes no deben dar definiciones), el establecimiento de una parte de la administración como encargada de hacerla cumplir, el mecanismo de control, la declamación de la promoción, etc. Analizaremos cada título en detalle.

Título I: Concepto, ámbito y autoridad de aplicación.

ARTICULO 1º — A los efectos de la presente ley, se entiende por ecológico, biológico u orgánico a todo sistema de producción agropecuario, su correspondiente agroindustria, como así también a los sistemas de recolección, captura y caza, sustentables en el tiempo y que mediante el manejo racional de los recursos naturales y evitando el uso de los productos de síntesis química y otros de efecto tóxico real o potencial para la salud humana, brinde productos sanos, mantenga o incremente la fertilidad de los suelos y la diversidad biológica, conserve los recursos hídricos y presente o intensifique los ciclos biológicos del suelo para suministrar los nutrientes destinados a la vida vegetal y animal, pro-orcionando a los sistemas naturales, cultivos vegetales y al ganado condiciones tales que les permitan expresar las características básicas de su comportamiento innato, cubriendo las necesidades fisiológicas y ecológicas.

La definición que da en su artículo 1 es importantísima, puesto que va a determinar el alcance, el radio de su aplicación. Remarquemos los puntos que nos interesan.

A) Sinonimia: la LPBO es práctica, no ha optado por ningún rótulo en particular, ya que entiende a ecológico, biológico u orgánico (EBO) como meros sinónimos.

B) Sistemas de producción agropecuaria: nótese que la calificación anterior recae sobre los “sistemas de producción”. Es algo lógico y muy bien establecido por la ley. No puede haber productos biológicos, orgánicos u ecológicos si no hay por detrás todo un engranaje que produzca siendo respetuoso del medio ambiente.

C) Agroindustria: esta inclusión es genial. No sólo la calificación de EBO se extiende a los sistemas de producción agropecuaria, sino que abarca también a las agroindustrias. Esta inclusión es fundamental. No es el mismo valor agregado el que produce uno u otro. No tienen el mismo impacto en el mercado de trabajo. Además, las agroindustrias tienen mayores posibilidades de exportar productos más elaborados.

D) Otros sistemas: acá podemos observar la amplitud que tiene la ley, puesto que se extiende incluso a actividades que a simple lectura no nos imaginamos la forma en que pueda ser EBO. Tales son la recolección, captura y caza.

E) Sustentabilidad en el tiempo: este término es clave. Los sistemas de producción o las agroindustrias deben ser capaces de satisfacer las necesidades actuales sin poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades. Este no es un término “cliché” ni nada por el estilo. La autoridad de aplicación debe ser sumamente rigurosa y exigente para hacerlo cumplir.

F) Como debe cumplirlos: la ley nos indica que los productores para ser EBO pueden realizarlo mediante un hacer y un no hacer. En la faz del hacer, deben utilizar los escasos recursos naturales en forma racional, sin derrocharlos ni malgastarlos. En cambio, en la faz del no hacer, debe abstenerse de utilizar productos tóxicos, químicos, etc. que puedan afectar la salud humana. Esta opción es importantísima y muy relevante porque si bien para los grandes productores significa todo un cambio cultu-ral y de mentalidad al respecto, los pequeños y micro productores, que siempre han estado “atrasados” con fertilizantes, químicos y demás, están en mejores condiciones para desarrollarse y de esta manera, por qué no, exportar a otros países.

G) Qué debe lograr: los objetivos con los que termina el artículo son relevantes para el medio ambiente y la sociedad. Producir productos sanos es el principal, puesto que ayuda a mejorar la salud de la población. La fertilidad de los suelos y la diversidad biológica van de la mano porque ambos están hoy en día cercados por el avance de los monocultivos como la soja. El agua es otro recurso natural invalorable hoy en el siglo XXI y es por eso que también figura como objetivo a cumplir su conser-vación. Y la mención de los ciclos biológicos in fine es esencial para tan-to cultivos como ganado. En él se ve la impronta de estar en un país en donde el sector agropecuario es importantísimo.

ARTICULO 2º — Con el objeto de permitir la clara identificación de los produc-tos ecológicos, biológicos u orgánicos por parte de los consumidores, evitarles perjuicios e impedir la competencia desleal, la producción, tipificación, acondicionamiento, elaboración, empaque, identificación, distribución, comercialización, transporte y certificación de la calidad de los productos ecológicos, deberán sujetarse a las disposiciones de la presente ley y a las reglamentaciones y/o providencias de la autoridad de aplicación.

Este artículo marca la importancia de la certificación o identificación de los productos EBO. La tarea a llevar a cabo por la autoridad de aplicación es esencial tanto para:

Los productores: porque un proceso de certificación serio impide la competencia desleal. Principalmente impide que aprovechadores usen el proceso para vender como EBO un producto que lejos está de serlo.

Los consumidores: son los que más se benefician de una autoridad de aplicación que ejecute con severidad la certificación de los productos. ¿Por qué? Porque si tienen confianza en los productos, los consumidores están dispuestos a pagar. Y para que tengan confianza en los productos, deben tener confianza en la autoridad de aplicación.

El Estado: propicio es un marco impositivo ventajoso para los pequeños y micro productores frutihortícolas de productos EBO. Es más, incluso es necesario para todos los productores EBO. El estado debe promover su producción. Pero para ello debe poder distinguir la paja del trigo, lo EBO de lo no-EBO. Y por eso es necesario que apoye una autoridad de aplicación fuerte, seria y transparente.

En fin, en leyes tan técnicas como esta, y en general, como todas las de medio ambiente, la autoridad de aplicación y las partidas presupuestarias que se le dedican tienen una importancia determinante en el cumplimiento de una ley. Decía el joven constitucionalista (pero no por eso menos brillante) Roberto Gargarella que el Poder Ejecutivo Nacional tiene muchas de “vetar” una ley. El veto formal es tan sólo una de ellas, además tenemos la omisión de reglamentación o una reglamentación restrictiva, etc. Pero la peor de todas que menciona el doctrinario es la de retacear presupuesto. Sin presupuesto no hay autoridad de aplicación ni política de estado que valga.

ARTICULO 3º — La calificación de un producto como ecológico, biológico u orgánico es facultad reglamentaria de la autoridad de aplicación, y sólo se otorgará a aquellas materias primas, productos intermedios, productos terminados y subproductos que provengan de un sistema donde se hayan aplicado las prácticas establecidas en la reglamentación de esta ley.

Este artículo es totalmente redundante, podría haber sido obviado, puesto que se infiere razonablemente de los dos anteriores.

ARTICULO 4º — Será autoridad de aplicación de la presente ley, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación, a través del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA).

He aquí la autoridad de aplicación de la ley. Siguiendo las meditaciones anteriores, si Argentina quisiera dar un salto a nivel mundial como productor y exportador de productos EBO debería escindir una parte del SENASA y encargarle exclusivamente todas las cuestiones relacionadas con ellos.

ARTICULO 5º — Créase la Comisión Asesora para la Producción Orgánica en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación, la cual estará integrada por representantes de la mencionada Secretaría, de otros organismos públicos, y de organizaciones no gubernamentales de acreditada trayectoria cuya actividad principal esté directamente relacionada con la actividad orgánica.
Serán funciones de esta Comisión, asesorar y sugerir la actualización de las normas vinculadas a la producción ecológica, biológica u orgánica, sin perjuicio de otras que en el futuro se le atribuyan por vía resolutiva. El Poder Ejecutivo establecerá el número de miembros y su estatuto de funcionamiento, pudiendo delegar en el propio Comité el dictado de dicho estatuto.

El artículo que se comenta comete un grave error a mi criterio: el dejar afuera de esta comisión a los actores que más involucrados están en la temática. Ellos no son otros que los productores. Luego del conflicto por las retenciones a la soja vivido por nuestro país en el años 2008, creo que quedó en claro que los productores deben ser escuchados. Y que el gobierno, sin duda, debe escucharlos.

Título II: De la promoción

ARTICULO 6º — La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, promoverá la producción agropecuaria ecológica, biológica u orgánica en todo el país, y en especial en aquellas regiones donde las condiciones ambientales y socioeconómicas sean propicias para la actividad y hagan necesaria la reconversión productiva.

He aquí una de las funciones más eminentes a cargo de la Secretaría: la promoción de la PEBO. Ya mencionamos el caso impositivo como herramienta de promoción. Sin embargo no es el único que tiene a cargo el gobierno. El mismo puede llamar a concurso de proyectos para aportes no reintegrables o devolver el flete de los productos EBO que sean exportados desde el interior. Por otra parte es importante que la Secretaría no puede actuar con discrecionalidad absoluta en la asignación de todos esos instrumentos de promoción: la ley es clara al remarcar que debe tener especial atención en aquellas regiones más propicias para la PEBO.

ARTICULO 7º — Se impulsará la apertura del nomenclador arancelario para productos de la agricultura ecológica, biológica u orgánica a los efectos de discriminar correctamente la comercialización de dichos productos.

Este artículo es simplemente la consecuencia de la visión de aprovechar las herramientas impositivas y arancelarias para promover la PEBO.

Título III: Del sistema de control

ARTICULO 8º — La certificación de que los productos cumplan con las condiciones de calidad que se proponen, será efectuada por entidades públicas o privadas especialmente habilitadas para tal fin, debiendo la autoridad de aplicación establecer en este último caso, los requisitos para la inscripción de las entidades aspirantes en el Registro Nacional de Entidades Certificadoras de Productos Ecológicos, Biológicos u Orgánicos, quienes serán responsables de la certificación de la condición y calidad de dichos productos.

El sistema de control que ha elegido la ley es una mixtura público-privada. Es importante recalcar que es en supuestos como este (la habilitación de entidades para certificar productos EBO) donde la autoridad de aplicación debe realmente ser transparente. Es en estos casos donde el principio de publicidad de los actos de gobierno debe ser inconmensurable, de tal forma que se pueda incluir a los pequeños y micro productores que tengan ansias de formar una entidad certificadora.

ARTICULO 9º — La autoridad de aplicación confeccionará y mantendrá actualizadas las listas de insumos permitidos para la producción ecológica con el asesoramiento del Comité Técnico Asesor.

La lista de insumos a elaborar es otro ejemplo de que los productores podrían ser de gran utilidad en la Comisión o Comité Técnico Asesor (en este caso sí tenemos un error de técnica legislativa). Son ellos los indicados o por lo menos, están en mejores condiciones de aportar información sobre el tema, para poder discriminar con precisión cuáles insumos pueden o no formar parte de la PEBO.

ARTICULO 10. — La autoridad de aplicación tendrá plenas facultades para efectuar supervisiones, cuando lo considere necesario, de los establecimientos de producción y/o elaboración ecológica, biológica u orgánica, los correspondientes medios de almacenamiento, comercio y transporte, y para solicitar a las entidades certificadoras, toda la documentación pertinente a los efectos de auditar el funcionamiento y de facilitar el control de su situación comercial o impositiva por los organismos competentes.

La enumeración de facultades que hace el artículo nos da una idea de lo que está a cargo de la autoridad de aplicación. La misma no extiende su poder solo sobre las entidades certificadoras, sino que también abarca a los establecimientos productivos. Y ello es importante para evitar sorpresas. Cuanto más control exista, crecen las posibilidades de que sea mejor.

ARTICULO 11. — Comuníquese al Poder Ejecutivo.

El último artículo es el clásico de forma.

Conclusión

Considero que esta primera aproximación ha marcado los puntos fuertes (definición de productos EBO, proceso de certificación, etc.) como los puntos a mejorar de la ley. Argentina es uno de los principales exportadores de productos EBO del mundo. Sin embargo, tan solo opta por incluir a los productores más grandes, los chicos, con esta ley, quedan relegados. Como siempre, porque son chicos.